L’Union européenne autorise la mutualisation des services entre communes et intercommunalités

Alors qu’en 2007, la Commission européenne estimait que la mise à disposition de services communaux à des communautés de communes était susceptible de contrevenir aux règles du droit européen de la concurrence, le texte de la réforme des collectivités territoriales, adopté en décembre 2010, a rendu la législation française compatible avec le droit européen de la commande publique et amené, cet été, l’Union européenne a abandonné la procédure engagée à l’encontre de la France.




La France enjointe de prendre des mesures pour être conforme au droit européen de la concurrence
Rappel des faits : le 27 juin 2007, l’Union européenne adresse officiellement à la République française un avis motivé sur son système juridique de mutualisation de services, estimant que ce dernier méconnaît le droit communautaire. Elle enjoint donc à la France de prendre les mesures nécessaires dans un délai de deux mois afin de rendre conforme sa législation au droit européen de la concurrence. Cet avis motivé ne concerne que la mutualisation ascendante, c’est-à-dire la mise à disposition des services communaux à leur communauté, autorisée par la loi du 13 août 2004. S’appuyant sur la loi Libertés et Responsabilités locales, le Gouvernement refuse d’accéder aux injonctions européennes, la France considérant que ces pratiques de mutualisation au sein de la sphère intercommunale relèvent d’une modalité d’organisation interne à son administration locale qui n’entrave en rien les règles de libre concurrence au sein du marché intérieur. Suite à ce désaccord, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) – aujourd’hui Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) – n’a jamais saisi la Commission, seule autorité en mesure de condamner un Etat membre pour manquement de sa législation aux obligations du droit communautaire.

C’est donc dans ce contexte particulier d’une divergence de vues entre, d’une part les autorités européennes ; et d’autre part, les autorités nationales et communautaires que la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales (RCT) est intervenue. Suite à des discussions menées avec la Commission européenne, les conditions dans lesquelles une commune peut être amenée à mettre des services à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ont été revues et un encadrement plus précis a été défini.
Les nouvelles dispositions ont pour but de garantir que ces conventions de mise à disposition interviennent exclusivement dans le cadre des transferts de compétence et non dans un cadre concurrentiel. Pour y parvenir, le texte prévoit que la mise à disposition par les communes de leurs services ne peut désormais être effectuée que lorsque ces communes ont dû conserver, en tout ou partie, ces services, pourtant concernés par le transfert, notamment à raison du caractère partiel de ce dernier et dans le cadre d’une bonne organisation des services.



Des coûts de fonctionnements conformes aux normes réglementaires
Ces modifications législatives, aujourd’hui complétées par des dispositions réglementaires, établissent clairement que les conventions de mise à disposition de services ne concernent pas la réalisation de prestations réalisées à titre onéreux, et définissent un mode d’organisation administrative dans lequel les coûts engendrés par la mise à disposition donnent lieu exclusivement à des remboursements de frais de fonctionnement. Le remboursement des frais occasionnés lors des partages de services s’effectue désormais sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement, conformément au récent décret n° 2011-515 du 10 mai 2011. Le décret prévoit que ce coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et, en particulier, les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service.
Quant à la notion comptable d’unité de fonctionnement, elle permet de facturer la prise en charge du fonctionnement d’un service par une entité bénéficiaire à son utilisation réelle du service mis à disposition. L’unité de fonctionnement peut donc être constituée par un service d’une commune ou d’une communauté, ou par un seul agent. Sur le fond, le décret n’a donc pas modifié substantiellement les pratiques en matière de mutualisation de services. En prévoyant que ces remboursements obéissent aux normes réglementaires, il devrait être admis qu’ils sont a priori exclus des règles du marché intérieur. L’objectif visé a été atteint.



Vers l’efficience des administrations locales
Aujourd’hui, les intercommunalités et leurs communes membres sont donc soulagées. En donnant son aval à la mutualisation des services entre communes et intercommunalités, l’Union européenne vient de lever l“épée de Damoclès” qui planait sur l’organisation des collaborations mises chaque jour en place dans les territoires. Même si elle a un impact direct sur le fonctionnement et les finances des communes françaises, cette décision européenne était d’autant plus attendue que la réforme des collectivités prévoit des “schémas de mutualisation” qui encouragent fortement les élus à réfléchir à une maîtrise collective de la masse salariale.
En effet, la mutualisation des services permet des économies d’échelle notables, mais elle simplifie également les organigrammes des communes grâce à des phénomènes de synergies qui tendent vers davantage d’efficacité et d’efficience. Elle permet ainsi de généraliser et de rationaliser le fonctionnement des intercommunalités tout en réalisant des économies financières. Mais elle consiste également à faire travailler des personnes tant pour la commune que pour l’intercommunalité. Une alternative qui tend à renforcer l’efficience des administrations locales en affectant les ressources humaines là où elles sont le plus nécessaires.